Слух о платном образовании - мифы и подробности

Среда, 28 апреля 2010 г.

ОБНОВЛЕНИЕ: ПОДРОБНОЕ РАЗОБЛАЧЕНИЕ НОВОЙ ПРОВОКАЦИИ О "ПЛАТНОЙ ШКОЛЕ"

Уже вторую неделю российские Интернет-СМИ и блогосферу трясет информационный шторм под названием «Средняя школа станет платной». Если случилось удивительное и он вас не коснулся - введите в любой поисковик слова «платная школа» и ...

«В школе останется лишь четыре бесплатных урока - закон божий, математика, русский язык и физкультура!», «особняки обанкротившихся библиотек уйдут за долги», «чтобы выжить, школам придется устраивать «веселые дома», «Россия переходит на церковно-приходское образование!» - именно таким образом интернет-сообщество обсуждает грядущую реформу бюджетных учреждений, утвержденную принятым Госдумой законопроектом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты...».

Впрочем, поведение обывателя вполне традиционно. Не желая «включать мозги» и разбираться, тратить свое время на поиск и чтение законодательства он привычно верит в очередной паник-слух - как верил в «деноминацию 2008 года», «дефолт зимой 2009-ого», «идущее на Москву облако ртути», «корвалол по рецептам».
Не менее предсказуемо и поведение оппозиции - немедленно оседлавшей волну и подбрасывающей информационных дровишек в топку дискуссий. Не впервой - достаточно вспомнить истовые убеждения и статьи их политических лидеров о «Страшном приказе МВД №800 расстреливать митинги протеста», «Россвязьохранкультуре, приказавшей отнимать ноутбуки с WiFi» или «стуках на Саяно-Шушенской ГЭС».

Удивляет лишь реакция ряда властных структур - например, участвовавших в обсуждении законопроекта комитетов Госдумы и профильных министерств, официальных ньюсмейкеров и депутатов. Точнее - практически полное отсутствие такой реакции, будто и нет в блогосфере «медиацунами». Кто мешает обладателям исчерпывающей информации о реформе обратиться через СМИ к обществу, объяснить тонкости, развеять огромное количество уже сформировавшихся мифов, а не отделываться публикацией официальных отзывов на законопроект - написанных чиновным канцеляритом? Напрашивается вывод -вышеупомянутые персоны и организации умышлено саботируют требование президента «Если идёт какая-то резонансная тема... чиновники должны проверять информацию и принимать меры не дожидаясь, пока я позвоню».

Редакция Politonline.ru решила разобраться в тонкостях и подробностях предстоящей бюджетной реформы - для чего проанализировала предложенные изменения законодательства, побеседовала с экспертами и направила корреспондента на пленарное заседание Госдумы - на котором и были озвучены опровержения части мифов.

Начнем с того, что вброс о «платных уроках» появился еще в ноябре 2009 года - тогда славящееся провокационными материалами агентство «Новый Регион» опубликовало статью «Платное обучение, педагоги с улицы и уроки на заводе». В ней без указания источников прозвучало утверждение «Как стало известно, директоров российских школ Минобрнауки намерено превратить в менеджеров, а среднее образование сделать платным». В дальнейшем, со ссылкой на форум ресурса Завуч.инфо начала распространяться ключевая фраза «На курсах повышения квалификации 40 директорам школ озвучили такую модель» - таким образом безосновательное утверждение «стало известно» превратились в 40 анонимных директоров. Вызвав предсказуемую, но недолгую истерику доверчивых блогеров и очередные обличения «злоумышленной власти» со стороны несистемной оппозиции, через некоторое время слух сошел на нет.
Впрочем, определенный результат он принес - в апреле 2010 года руководитель проекта Завуч.Инфо был приглашен на закрытую встречу сотрудников политотдела посольства США, скандального (своей причастностью к «бархатным революциям») американского IRI и лидеров российской несистемной оппозиции. Напомним, что на встрече «несогласным» давались рекомендации - на каких именно «болевых точках» российского общества необходимо сыграть, чтобы вызвать волну «народного протеста».

Однако слух не канул в лету - и в марте 2010 года КПРФ публикует на своем сайте статью и бюджетной реформе. Которая, по их мнению, равносильна полному отказа государства от своих социальных обязательств. В статье (сюрприз!) всплывают слова о платном среднем образовании.

Дальше работают обыкновенные алгоритмы паник-слухов и медиа-вирусов. Получив информационный повод - принятие законопроекта, новость начинает обрастать Страшными Подробностями. Три урока превращаются в четыре, в них добавляется (с расчетом на критическое восприятие блогерами деятельности РПЦ) «закон Божий», вызывающий дискуссии о «церковно-приходском образовании», записи блогеров попадают в «топы» и политические сообщества. В свою очередь пресса, видя резонансную и вызывающую интерес общества тему публикует статьи, в которых цитирует подобные записи, умышленно или «чтобы было пожаренее» добавляя «уточнения» вроде «по слухам», «в неофициальной беседе», «люди говорят». Блогеры предсказуемо воспринимают такую публикацию как подтверждение - еще бы, «в прессе написали» и в отсутствии каких-либо официальных разъяснений продолжают распространение Ужасной Новости.

Кстати, весьма показательный факт - педалирование именно темы образования. Казалось бы, почему не здравоохранение, которое тоже «касается всех»? И о котором можно написать аналогичную байку, дескать, в поликлиниках останутся 4 бесплатные услуги - клизма, грелка, измерение давление и температуры, а остальное - за огромные деньжищи. Видимо, если основной аудиторией Интернета были бы люди пожилого возраста с массой хронических заболеваний - действительно муссировалась бы тема здравоохранения. А так - для молодых (20-35 лет) и политически активных блогеров образование наиболее актуально. Ведь если они уже не учатся сами, то задумываются о доступном и достойном образовании для своих (будущих) детей.

Перейдем непосредственно к мифам о новой реформе.

МИФ: «В школе останется четыре урока - русский, математика, закон Божий и физкультура»
Бесплатное получение полноценного среднего образования гарантировано Конституцией РФ. Государство будет размещать в образовательных учреждениях госзаказ на обучение граждан по ныне существующему образовательному стандарту.
Как вы думаете, официально признающая «без модернизации производств и перехода на инновационную экономику страна обречена на угасание» власть, заявляющая «главным человеком в государстве должен стать высокообразованный инженер» будет (принимая новый образовательный стандарт) снижать качество образования тех, кто будет строить инновационную экономику и производство?
А теперь - факты.
В 18:36 среды, 28 апреля РИА "НОВОСТИ" опубликовало срочную новость с подробными цифрами министерства образования:

Закон о реформе сети бюджетных учреждений даст большую самостоятельность школам в распоряжении средствами и сделает их более открытыми для контроля со стороны общественности, при этом закон сохраняет бесплатность школьного образования
В рамках государственных образовательных стандартов предусмотрено финансирование за счет бюджета основной образовательной программы, включающей все обязательные школьные предметы: русский язык, литература (литературное чтение), математика, физика, химия, биология, история, обществознание (включая экономику и право), искусство (музыка, ИЗО, МХК), технология (труд), физическая культура, география, природоведение (окружающий мир), иностранный язык, родной (нерусский) язык и литература, информатика и ИКТ, основы безопасности жизнедеятельности. В 2010 году расходы бюджетов всех уровней на образование в три раза превысят уровень 2004 года и составят 1,76 триллиона рублей. Это составляет 4,4% ВВП и превышает расходы по всем другим направлениям.

МИФ: «Образовательный минимум» и минимум по здравоохранению еще не приняты и будут приниматься только в ноябре 2010 года, а закон уже работает.
В Госдуму была внесена и принята поправка, по которой закон начинает действовать лишь с 1 июля 2012 года. Времени для обсуждения и принятия стандартов в области образования, здравоохранения, и т.п. - достаточно.

МИФ: "Власть принимала закон скрытно, чтобы народ не узнал"
Информация о проекте закона и его обсуждения публиковались СМИ. Однако блогеры тогда на эту информацю внимания не обращали.
Кроме того, с 2009 года каждый законопроект публикуется для обсуждения гражданами, замечания, критику и оценки которых Государственная Дума обязана учесть при подготовке проекта. Однако из сотен и тысяч критикующих законы в ЖЖ в официальном "гражданском обсуждении" (которое может привести к улучшению законопроектов) участвуют единицы. Понятное дело, написать комментарий или обличительный пост в блоге и гораздо легче, чем официально сформулировать свои претензии и требования...

МИФ: «Принятие законопроекта приведет к приватизации государственного имущества»
В настоящее время в соответствии со ст. 296 ГК РФ "Собственник всего имущества бюджетных учреждений - это либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование".
Планируется (в соответствии со ст. 296 ГК РФ и пунктом 9 ст. 9.2 Закона "О некоммерческих организациях") "Собственник всего имущества бюджетных учреждений - это либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование"

Таким образом, все имущество по прежнему остается в собственности соответствующего публичного правового образования, следовательно приватизации этого имущества не произойдет.

МИФ: «Новые бюджетные учреждения начнут банкротить в целях завладения их имуществом и земельными участками»
В настоящее время, в соответствии с ч. 4 ст. 61 ГК РФ "Бюджетное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом)".
Внесение изменений в ч. 4 ст. 61 ГК РФ не планируется.

Таким образом, банкротство нового бюджетного учреждения юридически невозможно

МИФ: «Новое бюджетное учреждение в обеспечение своих договоров будут закладывать земли и имущество, и соответственно отдавать недвижимое имущество за долги».
В настоящее время действуют следующие нормы:
Имущество находится у учреждения на праве оперативного управления, управление, владение и распоряжение таким имуществом осуществляется с согласия собственника этого имущества (ст. 120 и 296 ГК РФ).
Бюджетное учреждение не вправе отчуждать, либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (ст. 298 ГК РФ).
Земельный участок предоставляется бюджетному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, предусматривающем ограничение оборотоспособности земельного участка (ст. 20 Земельного кодекса РФ )
Планируются следующие изменения:
Бюджетное учреждение владеет пользуется имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления в пределах установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества, и если иное не установлено законом распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества (ст. 120, 296 ГК РФ)
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (ст. 298 ГК РФ).
В дополнение к Земельному кодексу, аналогичная норма, определяющая ограничение оборотоспособности земельного участка, предоставляемого бюджетному учреждению, устанавливается в статье 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»

Таким образом, передача в залог недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества, земельных участков без согласия собственника незаконна.

МИФ: «Новые бюджетные учреждения начнут злоупотреблять свободой, распродавая достояние государства»
В настоящее время, имущество находится у учреждения на праве оперативного управления, управление, владение и распоряжение таким имуществом осуществляется с согласия собственника этого имущества (ст. 120 и 296 ГК РФ).
Планируется, что в соответствии со ст. 120, 296 ГК РФ "Бюджетное учреждение владеет и пользуется имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления в пределах установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества, и если иное не установлено законом распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества".
Кроме того, законопроект регулирует отношения по крупным сделкам (к которым относятся сделки связанные с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии что цена такой сделки превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения). Крупная сделка может быть совершена только с предварительного согласия учредителя (п. 12 ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»)

Таким образом, имущество является государственной собственностью, сделки с имуществом подконтрольны учредителю и собственнику и проверяются надзорными органами.

МИФ: «По своему статусу новые бюджетные учреждения являются коммерческими организациями и могут заниматься непрофильной деятельностью.
В настоящее время, действует Закон «О некоммерческих организациях» на бюджетные и автономные учреждения не распространяется (п.5 ст. 1 Закона «О некоммерческих организациях»). Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если такое право предусмотрено учредительными документами (ст. 298 ГК РФ)
Планируется, что Закон «О некоммерческих организациях» распространяется на бюджетные учреждения и является «базовым» законом, ограничивающим режим распоряжения имуществом, устанавливающим требования публичности информации о деятельности бюджетного учреждения и др.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей ради которых оно создано, и соответствующую этим целям (ст. 298 ГК РФ, п. 4 ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»)

Таким образом, законопроектом усиливается норма, о том что бюджетные учреждения являются классическими некоммерческими организациями с ограничениями сферы осуществления приносящей доход деятельности. Или, если привести наглядный пример - новое бюджетное учреждение образования может сдавать в свободное от занятий время спортивный зал платной секции, но категорически не может сдавать его под банкеты или корпоративные вечеринки.

МИФ: «Новые бюджетные учреждения будут наращивать платные услуги за счет сокращения объема бесплатных услуг».
В настоящее время существуют законодательные нормы, по которым госзадание для бюджетного учреждения должно содержать, в том числе: предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов (ст. 69.2 БК РФ).
Планируется, что госзадание для бюджетного учреждения должно содержать, в том числе: предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов (ст. 69.2 БК РФ). Бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в рамках госзадания, если это прямо установлено в федеральном законе, на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»).

Таким образом, законопроект уточняет действующие нормы, о том что платные услуги могут оказываться только сверх госзадания. Оказания же платных услуг в рамках госзадания возможно только, если это установлено федеральным законом. Например, музейное учреждение может получать и использовать дополнительную прибыль за счет дополнительной продажи билетов на экспозиции, однако не имеет права завышать их цены по сравнению с "обыкновенными" билетами или продавать их в ущерб экскурсиям, проводимых в рамках госзадания.

МИФ: «Принятие законопроекта повлечет массовые увольнения»
В законопроекте прямо указано, что в связи с его принятием не требуется переназначение руководителей и работников казенных учреждений, созданных в соответствии с законом, и существующих бюджетных учреждений (п. 7 ст. 20 Законопроекта)

МИФ: «Средства бюджета, попав в новые бюджетные учреждения, перестанут контролироваться обществом, их использование не будет прозрачным»
В настоящее время, контроль за осуществлением расходов на соответствие содержания операции доведенным лимитам бюджетных обязательств осуществляется на этапе санкционирования кассовых выплат с лицевых счетов отрытых учреждениям в Федеральном казначейств или финансовом органе (ст. 161, 219 БК РФ). Кроме того, информация о деятельности бюджетного учреждения закрыта для общественности, так как законодательство не устанавливает нормы о публикации такой информации в открытом доступе.
Планируется, что счета по прежнему будут открыты в Федеральном казначействе или финансовом органе, таким образом, хоть санкционирования за использованием субсидии на госзадание не предусматривается, но содержание операции становится видным, в том числе и для проверяющих.
Кроме того, в открытом доступе в сети Интернет публикуются следующие сведения об учреждениях:
1) Юридические документы - учредительные документы; свидетельство о государственной регистрации; решение учредителя о создании; решение учредителя о назначении руководителя; положения о филиалах, представительствах;
2) Финансовые документы - план финансово-хозяйственной деятельности; годовая бухгалтерская отчетность; сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах; госзадание на оказание услуг (выполнение работ); отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного госимущества (ст. 32 Закона «О некоммерческих организациях»).

Таким образом, деятельность бюджетных учреждений станет намного прозрачнее для общественного контроля. Достоверность публикуемых данных проверяется надзорными органами, в том числе - по заявлениям граждан и общественных организаций.

МИФ: «Руководители новых бюджетных учреждений станут полновластными хозяевами бюджетных учреждений, не подконтрольными никому»
Планируется, что кроме предусмотренной в настоящее время законодательством РФ ответственности (административной, уголовной) руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения, превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 19 Законопроекта). Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждение ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п.12 ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»)

Таким образом, за просроченную кредиторскую задолженность руководителю учреждения грозит увольнение, за убыток - взыскание в размере убытка. Установление указанных норм потребует от учредителя бюджетного учреждения постоянного мониторинга финансового состояния бюджетного учреждения и недопущения "случайных" растрат или "потери" бюджетных денег. Невозможность изъятия имущества, помещений или земельных участков "за просроченную задолженность" объяснена выше.

МИФ: «ВУЗы, предоставляющие услуги населению, во всех странах создаются в форме традиционных бюджетных учреждений со сметой и субсидиарной ответственностью государства. Европейские страны стараются, наоборот, усилить субсидарную ответственность государства».
Великобритания: ВУЗы получают финансовое обеспечение из общественных фондов, исходя из объемов приема студентов, которые располагают правом на обучение (ваучером). В 2008-2009 году 40% от общего объема доходов поступило от сторонних спонсоров, 23 % из госбюджета;
Индия: предоставление финансовых ресурсов «общей суммой» или «блочным» грантом плюс предоставление средств исходя из численности приема студентов;
Голландия: концепция автономии университетов: министерство вмешивается в дела университетов только в крайних случаях, функционирует гибкая система финансового обеспечения, основанная на показателях эффективности;
Швеция: управление системой образования основано на принципах децентрализации, учебные заведения самостоятельно распоряжаются материально-технической базой и вносят изменения в организационную структуру;
Германия внедряется система финансового обеспечения оказания образовательных услуг университетами на основе показателей качества. Аналог субсидиарной ответственности существует, но эта система в настоящее время находится в стадии реформирования, направленного на предоставление самостоятельности ВУЗам.

Думаем, не стоит резюмировать "родителям не придется платить за то, что сейчас преподается бесплатно"?

Впрочем, существует еще один миф - корни которого стоит искать не в области законодательства, а в области человеческой психологии. Причем психологии не только российской - в большинстве стран мира любые изменения «сверху» встречаются «в штыки», с большим подозрением и ожиданием подвоха. Впрочем, россиянам от реформ досталось особенно - достаточно вспомнить прозванные населением «лихими» 90-ые годы. Увы, большинство преобразований тех времен либо наносили «простому постсоветскому обывателю» прямой материальный ущерб (денежные реформы Гайдара и Павлова, заморозка накоплений, «виртуальные» льготы, дефолт 1998 года, и т.п.), либо учитывали интересы гражданина в последнюю очередь.
Так вот, этот психологический кульбит прекрасно описал блогер kluver_stukas, рассказывая протесте жителей против строительства жилого микрорайона рядом с их "гаражно-огородным кооперативом". По его словам, местная администрация вела с ними мучительные и долгие переговоры, в конце концов согласившись "на очень нелегкие и дорогостоящие компромиссы" и подписав официальные обязательства перед протестующими. Однако на последовавшем митинге была принята резолюция - полностью запретить строительство. Как пишет блогер, "написано и отправлено письмо президенту с требованием наказать администрацию, муниципальную землю превратить в парк культуры и отдыха за счет бюджета". Ответ на удивленный вопрос "почему вы так поступили?" был просто фееричен "Мы подумали и решили, что вы нас все равно обманете!".
Увы, в подобных случаях медицина бессильна.
Причем что платная, что бесплатная.