Безбрежной свободы собраний нет нигде

Пятница, 10 сентября 2010 г.

Общественная Палата РФ сделала шаг, достойный уважения и поддержки. Чтобы вынести собственное суждение относительно мирового опыта реализации  права на собрание (митинг, шествие), Палата решила обратиться к профессионалам, действительно знающим соответствующее законодательство как «старых» (как бы модельных), так и «молодых» демократий. Результатом стал доклад, опубликованный для всеобщего ознакомления на ее официальном сайте. (Аналитический доклад «Обзор зарубежного законодательства, регулирующего проведение публичных собраний и шествий граждан»)

В докладе процитированы соответствующие статьи конституций, федеральных и местных законов ряда государств (США, ФРГ, Франции, Великобритании, Японии, Швеции, Италии, Швейцарии, Литвы) - общий его объем составляет 44 страницы. На основании изученного материала сделаны следующие выводы:

"Ни в одном государстве, (...)  свобода собраний и митингов не регламентируется лишь положениями Конституций. Специальные законы, конкретизирующие условия реализации этих свобод, всегда содержат ограничения.
Западное законодательство отличается более конкретным и более жестким (по сравнению с российским) набором требований к порядку проведения демонстраций и шествий. Это более длительный срок рассмотрения заявок в крупных городах (США), запрещение маскировки лица (Германия), существование «черного списка» для организаторов ранее запрещенных или разогнанных демонстраций (Швеция), право запрещать любые демонстрации по усмотрению местных властей (Франция), практика временных мораториев (Великобритания).
Общим для западных демократий является предоставление местным властям широкой самостоятельности в определении допустимости мероприятий вообще и степени жесткости ответных действий, поскольку они защищают права большинства, всех граждан.
Законодательства всех развитых демократических стран мира предусматривают уголовную ответственность граждан за злоупотребление правом на свободу собраний, включающую денежные штрафы и лишение свободы. При этом проводятся различия между видами публичных мероприятий - от «мирных шествий» до «сборищ», «незаконных собраний» и «публичных беспорядков». Такая классификация позволяет оперативно выбирать на месте, без длинной цепочки согласований методику действий органов правопорядка, степень жесткости этих действий."

Проведенные авторами примеры подтвердили вполне очевидную вещь -  содержание уточняющих статьи конституции законов везде учитывает политическое устройство государств, а также менталитет (увы!) граждан государства (региона). При этом собое внимание хотелось бы обратить на два примера - США и Франция. Почему Франция? Потому что общеизвестно, что авторы действующей российской конституции (главного закона, под которым выстраивается вся правовая система) в качестве главного образца использовали в свое время французский образец. Вряд ли стоит объяснять, и то, что средний россиянин - далеко не немец (с точки зрения законопослушания и дисциплины), и уж совсем не японец. Почему США? Потому что именно это государство в последнее время некоторые российские «знатоки» указывают в качестве образца для копирования.

США

Не будем подробно останавливаться на решении Верховного Суда США по делу «Кокс против Луизианы» - о нем «Politonline.ru» уже подробно рассказывал. Напомним лишь, что в нем прямо разъяснено, как следует понимать право, закрепленное конституцией страны: «Права на свободу слова и собраний, являясь фундаментальными для нашего демократического общества, тем не менее, не означают, что каждый, кто желает выразить свое мнение или идеи, может сделать это публично в любом общественном месте или же в любое время". В США верховный Суд выполняет ту же роль, что и КС в РФ - в связи с конкретным случаем дает трактовку конституции. Решение по указанному делу стало основой (там прецедентная, «островная» правовая система) для всего законодательства о «собраниях». Как подчеркивают авторы доклада, предоставленного в ОП РФ, в США регулирование такого рода мероприятий (митингов, шествий) отнесено в ведение властей штатов и местных властей.

В отличие от РФ, в США соответствующие законы штатов, правила, установленные местными властями, не унифицированы. Однако практически везде (особенно это касается крупных мегаполисов) для проведения манифестации или митинга требуется получение специального разрешения на основе соответствующего заявления, бланк которого размещается на официальных веб-сайтах местных полицейских управлений и т.д.  Выдача разрешений о проведении мероприятий производится по обязательному согласованию органов пожарной охраны, транспорта и полиции. При наличии согласия всех этих органов муниципалитет выдает организаторам специальный сертификат, удостоверяющий их официальное право на проведение манифестации, который должен быть предъявлен ими по первому требованию представителей полиции или других официальных представителей муниципалитета. Причем за муниципальными властями остается право «приостановить» использование городской территории, если, по их мнению, она необходима для нормального продвижения транспорта или для других общественных нужд. В случае отсутствия разрешения или нарушения одного из его положений правил, местные власти вправе пресечь мероприятие, вплоть до использования в этих целях спецсредств, и задержать его участников.

Вот некоторые примеры, которые приводятся в докладе.

Вашингтон: Подача заявки за 15 дней (как в Москве!), без подачи заявки и проведении демонстрации без разрешения, ее участники немедленно арестовываются. (В год аресту подвергается в среднем около тысячи человек).

Нью-Йорк: Разрешение на проведение митингов и маршей выдает городское полицейское управление. Заявка в трех экземплярах с указанием даты, места, времени и маршрута движения направляется организаторами за 45 дней. Власти имеют право отклонить прошение, если в нем отсутствуют точные сведения о состоявшихся и планируемых на будущее аналогичных мероприятиях под эгидой этих же организаторов. Причиной отказа может стать и потенциальная возможность нанесения серьезного ущерба инфраструктуре города или окружающей среде. Предусмотрена и возможность предоставить организаторам  другое место для акции, и суды подтвердили, что это не есть ограничение права собраний.

Правила, существующие в Сан-Франциско и Лос-Анджелесе, еще жестче - организаторы официально берут на себя ответственность за все эксцессы и нарушения, которые могут произойти на «заявленном» ими мероприятии. (По российскому  законодательству никаких таких расписок не требуется.) Наиболее либеральные правила действуют в Бостоне.

Теперь что касается акций, которые оказываются незаконными по какому-либо признаку. На этот счет отдельные штаты сами определяют (это не РФ!) жесткость своих действий, которые и закреплены в законах (штатов).  Штрафы исчисляются тысячами долларов, а сроки ареста - месяцами. И это не считая действий, которые будут признаны массовыми беспорядками. «Массовые» начинаются ... от 3 человек. При этом местные власти варьируют эту цифру - есть «либеральные вариананты в 10 чел. Полиция при этом имеет весьма широкие полномочия - если имеются ясные признаки нарушения закона.

 

Франция

Франция - пример «континентальной» правовой системы (как и РФ). Некоторые исследователи, кстати, указывают, что авторы конституции США черпали свое вдохновение в трудах французских «экспертов». Кроме конституции в стране действует специальный закон (Декрет-Закон 1935 года с изменениями 1960 и 2000 годов), регламентирующий осуществление конституционного права на собрания. Вот что в нем: «О каждом собрании, шествии, манифестации и т.д. в общественном месте должно быть в обязательном порядке сделано предварительное уведомление. (...) Заявление представляется в мэрию коммуны или же в мэрии разных коммун на территории, где должна пройти манифестация, по крайней мере, за три полных дня и не более чем за пятнадцать дней до проведения манифестации. В Париже и для коммун департамента Сены заявление делается в префектуре полиции».

Однако все хорошо до тех пор, пока между заявителями и властями существует взаимопонимание (и это - как в РФ). Другое дело, если согласие не было достигнуто - «демонстрация или манифестация, о которой не было предварительного уведомления, либо запрещенная (в порядке, установленном законом) демонстрация в случае ее проведения, либо предоставление неполного или неточного заявления, способного ввести в заблуждение относительно цели и условий предполагаемой манифестации - наказываются шестью месяцами тюремного заключения». При этом французский Кодекс о наказаниях дает следующее определение незаконного собрания и условий его роспуска: «Незаконное собрание - это любое собрание людей в общественном месте или в любом месте, которое открыто для доступа общественности, когда такое собрание повлечет за собой нарушение общественного спокойствия. Незаконное собрание может быть прекращено правоохранительными органами после того, как участники не отреагировали на два приказа о прекращении собрания»

Полиция имеет право предъявить собравшимся требование о том, чтобы они разошлись, а также сделать предупреждение о том, что в противном случае будет применена сила. Префект полиции (так же как и мэр города) может запретить любую демонстрацию, если, по его мнению, она представляет опасность для государства. Без разрешения названных должностных лиц (без их визы) манифестация представляет собой «толпу», «скопление народа», «сборище» и полиция вправе действовать по своему усмотрению.

И вот здесь начинается самое интересное - в РФ ничего подобного в законодательстве о «собраниях» нет. В УК Франции (Отдел II, ст. 431-3) конкретизировано, что считать «сборищем»: «Сборищем является любое скопление людей на каком-либо общественном пути или в каком-либо общественно месте, способное нарушить общественный порядок. Сборище может быть рассеяно публичными силовыми ведомствами после двух требований разойтись, оставшихся без результата, исходящих от префекта, супрефекта, мэра или одного из его заместителей, любого должностного лица судебной полиции, ответственного за общественную безопасность или любого другого должностного лица судебной полиции, имеющего знаки отличия соответствующие его полномочиям».  (Число собравшихся лиц, а также признаки «возможности нарушить общественное спокойствие» не указываются).

Умышленное продолжение участия в сборище после требований разойтись грозит тюремным заключением сроком на один год или эквивалентным денежным штрафом. Для вооруженных людей само участие в сборище наказывается тремя годами тюремного заключения, умышленное продолжение такого участия после требований разойтись увеличивает этот срок до пяти лет. По поводу вооруженного сборища - отдельные правила: достаточно одного вооруженного лица,  и учитываются в т.ч. и «предметы, которые могут служить оружием или специально принесены в этих целях».

 

Примеры из законодательства других рассмотренных авторами доклада стран весьма разнообразны, и подчас содержат нормы, введение которых в РФ могло бы вызвать в определенных общественных группах сильное возмущение, стать основанием для запросов в ООН, ЕСПЧ и т.д. В ФРГ, например, существует список официально запрещенных организаций, которые получить разрешение на проведение акции не могут вообще. Практически повсеместно организация (или участие) незаконных акций весьма жестко карается. При этом ограничения или условия осуществления свободы митингов, собраний, шествий (на уровне федерального, регионального, местного законодательства) присутствуют взаконодательстве США (в том числе в решениях Верховного суда, законах штатов и муниципальных образований),  ФРГ ( в т.ч. специальный Федеральный Закон «О собраниях и шествиях» 1953 года в редакции 1978г.), Франции (Декрет-Закон 1935 года с изменениями 1960 и 2000 г, специальный раздел Уголовного кодекса, Кодекс о наказаниях- Декрет 1960 г.), Великобритании (Закон об охране общественного порядка (Public Order Act) 1936 года, ред. 1986 г., трудовое законодательство), Японии (однотипные законы территорий - «Положения о проведении митингов, групповых шествий и демонстраций»), Швеции (Закон о полиции 1984 года № 387, закон об общественных собраниях 1956 года № 618, Устав общественного порядка № 617., ряд других нормативных актов и служебных инструкций), Италии (закон об охране общественного порядка 1975 года), Литва (законо 1993 года «О собраниях»).   

При этом следует отметить, что в ряде случаев возможность ограничения права на собрания (митинги и т.д.), или запрета акций, оговаривается сразу в статьях конституций, где это право закреплено. Оговорки такого рода имеются в конституциях: Бельгии, ФРГ, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Нидерландов, Польши, Турции, Чехии, Швеции.